(征求意见稿)

    为推进江西省“生态立省、绿色发展”的战略实施，策应鄱阳湖生态经济区建设的国家战略实施，保护好鄱阳湖“一湖清水”，江西省生态学会组织相关专家，就鄱阳湖的生态现状进行了专题调研。目前，鄱阳湖生态安全评价结果是总体处于基本“安全水平”，然而，局部仍存在生态问题，有的还相当严重，可能影响到总体的生态安全。因此，对局部存在的生态问题不容忽视，急需加强科学研究、强化系统保护与综合管理，协调好生态保护与区域经济发展。鄱阳湖生态经济区分为湖体核心保护区、滨湖控制开发带和高效集约发展区，现就鄱阳湖生态经济区湖体核心保护区目前出现的亟待解决的主要生态问题、保护与管理对策与建议报告如下。

    一、鄱阳湖面临的主要生态问题

    1 水文情势变化明显，水质呈显著下降趋势

        2003年以来，鄱阳湖水文情势发生变化，江湖关系出现新情况，主要表现为：

（1）枯水情势严峻，水资源管理面临挑战。2000年以来，鄱阳湖连续出现历史罕见低水位，且枯水期提前、水位持续下降和持续时间不断延长。如2009年鄱阳湖10月初就进入了枯水期，比正常年份提前约40天，至 10月13日8时，星子站水位（9.65米）比2008年同期低4.02米，比历年同期平均水位低了5米多。

（2）水质总体呈下降趋势，水体富养化水平呈中营养-轻度富营养状态。据《1999-2009年江西省环境状况公报》等资料，鄱阳湖水系和湖体水质总体都呈下降趋势。上世纪80年代鄱阳湖水质以I、Ⅱ类为主，平均占85％；90年代仍以I、Ⅱ类为主，平均占70％。进入21世纪，特别是2003年以后，I、Ⅱ类水只占50％。目前水体的富营养化程度平均已属于中度富营养化，且枯水期富营养化程度比丰水期更为严重。

（3）气候变化带来洪涝灾害频繁。据1950-2010年资料统计，年最高水位超过20m的共有18年，其中1990年以后就有9年。在全球气候变化大背景下，鄱阳湖大洪水和特大洪水出现频率都显著增大，且洪水总量不大也会导致高水位，造成鄱阳湖生态服务功能重大损失，如1998年和2010年洪涝。

    2 不合理的土地利用方式，导致鄱阳湖生态环境退化

随着环湖区城市发展用地、农业用地、工业原材料与能源用地等需求的增长，以及采砂扩张、围湖造田、围堰造湖、拦截湖叉养鱼、盲目开垦、在湖滩种植杨树等不合理的土地利用方式，以及无序的集约化水产和畜牧养殖产业迅速发展，天然湖泊和湿地不断被占用或遭到破坏，导致物种生境破碎化和岛屿化，局部湖滩草洲的湿地功能发生严重退化。

      （4）采砂管理有待进一步科学规范。1998年长江干流开始禁止采砂后，采砂业便在鄱阳湖迅速发展。近几年来，水利部门和湖区各县市虽然在加强河道采砂管理、规范采砂秩序、打击和遏制非法采砂活动等方面取得了一定成效，但由于受利益驱使，加上采砂执法难、不到位，又缺乏统一管理和法规依据不足等原因，超范围超量超深开采、违规弃料、采后未按要求进行生态修复等现象仍较为突出，不仅对河道行洪、通航和沿岸涉水工程安全造成威胁，而且对鄱阳湖水生生物资源和水生态安全造成了严重威胁。

       （5）公共洲滩资源盲目种植杨树。自2000年以来，鄱阳湖周边11个县市区在洲滩大规模种植杨树，制造了教训深刻的鄱阳湖杨树事件。鄱阳湖洲滩无序种植杨树，不仅影响行洪，而且由于杨树的根系会吸收、蒸发大量水分，会使湿地洲滩旱化，形成物种单一的“绿色荒漠”景观，造成生物多样性丧失。虽然2007年开展了鄱阳湖生态环境综合整治行动，并规定不准在吴淞高程17米以下洲滩上栽种任何树木，但从实际执行情况来看，仍遇到多方面的阻力，如已投资企业不愿意放弃这方眼前利益，相关单位也没有投入相应人力财力铲除已种植的杨树。例如昌万公路鄱阳湖桥上下游洲仍然有大片杨树，且人为挖沟排水和锄草保树，严重扰动洲滩植被，而且还制造了新的水土流失。

       （6）围堰造湖侵占“公地”，导致湿地生境破碎化和岛屿化，为无序水产养殖和竭泽而渔的“堑秋湖”扩展空间。鄱阳湖非法围堰虽然一直被严令禁止，但是，受利益驱势，滨湖有些乡村大多出租湖滩草洲，承租人则利用鄱阳湖枯水位湖底露出时机，动用大型机械设备在湖区擅自修筑1-5米高的围堰圈占河湖水域，圈地从事水产养殖和俗称“堑秋湖”的“竭泽而渔”行为，常引起非法围湖区权属归谁的矛盾纠纷，也使得鄱阳湖生态环境和渔业生产秩序遭到毁灭性破环。如2010年冬天以来，在南昌县少数地方又出现了非法围堰拦湖的新情况，特别是在赣江中支、南支以及其他一些重点水域非法围堰拦湖等现象有所抬头，甚至在一些地方和水域呈蔓延趋势。

    3 生态资源管理失灵，造成生物多样性丧失，生态服务功能锐减

       目前鄱阳湖生物多样性受到严重威胁，主要表为：

      （7）受水情变化和人为干扰，湖滩草洲植被发生重大演变。由于盲目围垦和不合理的放牧、割草等利用方式，湖滩草洲植被分布面积逐年缩小。植被结构也发生了很大变化，外围的原湿生植物向沙生植物演替，而湿生植物、挺水植物则逐渐向湖心取代浮叶植物、沉水植物。植株矮化、生物量下降，过去较常见的湿地植物，如原盛产于鄱阳湖的红花子莲和白花子莲等已基本绝灭，湖中现存的野生菱角也很少见。

      （8）底栖动物螺蚌数量、种类减少。螺蚌是鄱阳湖重要生物类群，它既是一些鱼类、水鸟的食料，又是降解水质污染的功臣。近几年来，少数渔民受利益驱动，鄱阳湖出现大肆捕捞螺蚌行为，销往省外，每年捕捞量数以万吨计算，大大超出了螺蚌的繁殖能力，形成极大的破坏作用。据调查，鄱阳湖刻裂丽蚌、环带尖丽蚌、中国尖嵴蚌等种类已较为稀少。

      （9）渔业资源持续衰减，渔民收入明显减少。当前的禁渔制度主要是保护了鱼类顺利产卵，对于幼鱼的保护还是不够。鄱阳湖渔业资源突出表现在渔获物中经济鱼类产量逐年下降、鱼类种类明显减少，渔获物中鱼类呈低龄化、低质化和个体小型化趋势明显，一些重要的洄游性鱼类如鲚鱼（俗称凤尾鱼）越来越少,有的甚至已濒临灭绝，如鲥鱼已绝迹多年，鄱阳湖特产银鱼也在逐年减产。1958-1961年，鄱阳湖受保护的鲤、鲫鱼产卵场有37处，面积5.2×10⁴hm²；现在鄱阳湖良好和较好的鲤、鲫鱼产卵场只有17处，面积2.6×10⁴hm²。

（10）白鹤等珍稀濒危候鸟越冬栖息地不断受到威胁，而雁鸭类迁入数量快速增长。据1998-2007年间鄱阳湖越冬水鸟调查数据显示，前6年26种雁鸭类年均总数维持在20.70万只左右，后3年增长达到年平均35.70万只。这不仅影响白鹤等珍稀水鸟在鄱阳湖越冬栖息，也加大了鸟类疫情禽流感发生的风险，同时也影响滨湖渔业生产和湿地植被生长。另外，由于渔民捕捞收入减少，转而偷猎越冬候鸟，严重威胁珍稀水禽栖息，2010年冬季鄱阳湖的天网事件震撼国内外。

      （11）随着鄱阳湖对外交流活动更加频繁，外来入侵物种危害威胁持续加剧。据2009年调查，鄱阳湖已发现有外来入侵植物12科16属19种，其中对湿地生态系统危害较为严重的有裸柱菊、野胡萝卜、野老鹤草、空心莲子草等4种。另外，外来物种克氏螯虾在鄱阳湖区产量增加且养殖发展势头迅猛，潜在的生态危害隐患不容忽视。

        随着鄱阳湖生态退化、生物多样性降低，致使湿地生产力下降，建立其上的调蓄洪水、涵养水源、降解污染、提供生境和动植物产品、调节气候等的湖泊和湿地生态系统服务功能也必将全面衰退。鄱阳湖的有效保护和合理开发利用工作，已是十分紧迫又是任重道远。

     二、生态问题产生的主要原因

          1 涉及鄱阳湖规制体系还不健全，湖区管理缺乏合力

        在政策法规方面，2004年我省就已出台《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，但几年来实践表明，该条例缺乏可操作性。在行政管理体制方面，目前存在着部门之间不协调、监管能力得不到有效整合等问题。如与鄱阳湖相关的管理机构中，农业部门主要职责在于渔业生产的可持续性和草洲畜牧业发展，水利部门核心工作在于防汛抗旱、水资源调控与采砂监管，林业部门关注焦点在于鄱阳湖越冬候鸟和湿地保护方面，环境保护部门着眼于水环境及污染防治，交通部门所关心的是港口布局与航运畅通与否。很显然，其中任何一个部门对鄱阳湖的管理工作都将摆脱不了部门利益、行业技术等方面的局限性。除此行政部门间的矛盾外，涉及3市11个县市区的鄱阳湖区还具有行政区域上的辖区分割，从而更加剧了管理上的复杂性和相互制约性。

          2 再生公共资源管理失灵，生态保护目标不明，生态建设规划滞后

        对鄱阳湖生态功能定位认识不一致，如国际层面关注生物多样性和越冬候鸟保护，国家层面则关注调蓄洪水与维护江湖关系，江西省更关心“鱼米之乡”的经济发展，当地居民关心生计问题。受眼前、局部和部门经济利益驱使，鄱阳湖的公共资源管理存在偏差和误区，渔民强调生计，地方领导注重发展经济，忽视实质性的生态保护与有效管理。鄱阳湖科学发展理念还有待进一步提高，存在公共资源部门化，部门资源项目化，项目资源福利化现象。“跑马圈地”式保护区在湖区层出不穷，部门间严重存在重叠圈地现象，特别是省县级保护区多有“批而不建、建而不管、管而不力”等现象存在。另外，由于部门和媒体的过于片面炒作，似乎鄱阳湖的生态功能仅是保护越冬侯鸟，而忽视了“水、草、鱼、鸟、湖”的系统保护与管理。湖泊和湿地的很多生态服务功能，如生境支持和气候调节功能，是一种公共产品，很难进入经济系统，因而单纯依靠市场机制往往不能正确处理在管理生态系统方面的代际和代内公平问题，还需要有相应的政府规制体系加以保障。

         3 鄱阳湖科学研究深入不够，理论与技术基础的薄弱

        鄱阳湖的科学研究，最有影响的还是上世纪八十年代省政府组织、由江西省科学院牵头完成的鄱阳湖综合科学考察研究。随着经济社会的发展，鄱阳湖流域的环境背景也发生了天翻地覆的变化，然而有关鄱阳湖的科学研究尚未完全跟上，还存在很多不足甚至缺陷，如形式化、行政化研究多而扎实基础研究少，分散研究多而综合研究少，低水平重复多而科技创新少，回顾总结研究多而分析预测研究少，等等。从科研体制和机制看，目前各自独立分散的状态很严重，虽然各科研院所、高等院校、监测站点都有从事鄱阳湖的相关研究，但在整合攻关和形成整体效应方面依旧步履维艰，缺少集中优势力量攻克重大难题的创新氛围。鄱阳湖水利枢纽工程建设也就是因为缺少科技支撑数据，迟迟得不到应有的批准。

          4 生态保护的公众参与机制有待进一步建立

        资源、环境和生态问题已经成为全人类面临的共同挑战，只有政府、企业、科学家和公众，以及非政府组织共同参与生态保护，才能有效推动生态、经济和社会的可持续发展。公众参与机制应主要包括两个方面：建立利益相关者参与式决策体系、湖泊和湿地保护与可持续开发利用的宣传教育体系。目前有关鄱阳湖湖泊和湿地保护教育的工作还很零散不成体系，社会公众的湖泊和湿地保护意识还很薄弱，缺乏公众参与湖泊和湿地保护与实践的途径和方式，甚至存在当地社区并不知晓保护区已建立等情形。

    三、生态保护建议

     1 加强法制建设与政策引导，提高绿色行政能力

    （1）加快完善鄱阳湖相关法规的建设

        当前要进一步修改完善《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，增强其可操作性的基础上，整合相关规制，着力推进《江西省鄱阳湖湖泊、湿地和流域生态安全保护条例》的制定工作，并尽快出台，使鄱阳湖湖泊、湿地及流域生态保护与管理有法可依。湖区和五大水系还要结合当地实际，尽快制定出切实可行的“乡规民约”，保障有关法规的顺利、有效实施。

        环保政策的有效落实，很关键的是要加强对市县区各级领导环保政策的考核，将环保业绩考核结果作为评先评优和干部提拔任用的重要依据。逐步出台“环保问责”、“环保考核”、“环保重奖”等环保政策，并通过建立环保执法部门联动机制、实施区域限批制等，强化环保政策的落实。

    （2）强化鄱阳湖环境政策引导，发展绿色、低碳和生态经济

        有关鄱阳湖保护与开发利用的政策法令要体现有利于改进鄱阳湖生态系统的整体功能，强调流域范围内水、土地、生物等生态系统要素的综合管理；由重治理转向重预防，强化非工程措施在水资源、水环境、水生态、湿地和流域管理中的应用；强调政府、企业、科学家和公众在湖泊和湿地管理上的合作，实行重大决策环境影响评估、部门联合会审、决策监督等生态环境保护综合决策的各项制度；对于尚未明确科学依据的环境问题，行政方面要采取对策措施，减少环境不确定性；重视环境资源数据和信息的共享。

        在产业发展方面，对工业发展，要在科学规划布局的基础上，依托生态工业园区大力发展低碳技术和循环经济，努力实现从“招商引资”向“招商选资”的转变；对农业生产，大力发展高值特色生态种植业和养殖业，积极鼓励发展生态高值农业，不断扩大绿色、无公害和有机农产品的比例；积极发展生态旅游等替代产业，推广鄱阳县鄱阳湖国家级湿地公园的合理开发利用模式。在民生工程方面，加快实施退田还湖和生态移民工作；②积极稳妥推进湖区渔民的上岸转产转业工作，并制定具体实施方案和相应配套政策保障。

         2 加强鄱阳湖环境保护与生态建设，提高环境监管能力

        通过投资完善对生态系统服务功能的管理，这往往是实现可持续发展非常有效的策略。与通过提高教育水平和完善政府管理而获得的收益相似，通过保护、修复和提高生态系统服务功能往往可以获得多种收益和产生增效收益。

    （3）建立鄱阳湖水资源、水环境和水生态安全保障体系

        在实施“五河一湖”及源头生态环境综合治理工程、县市区城镇污水和农村垃圾处理工程的基础上，加强农业生物多样性保护，推广测土配方施肥，实施农业面源污染控制工程和乡村清洁工程，推进畜禽标准化养殖场和规模养殖场大中型沼气工程，建立水稻等农作物和果树等合理施肥、安全用药示范区。

        建立鄱阳湖水资源、水环境、水生态、湿地和流域生态安全监测与预警系统。在现有物化指标的基础上，增加在生态系统水平和群落层次上设计的指标；扩充和增设综合生态监测站（点），开展鄱阳湖周围地下水水质监测与评价；构建鄱阳湖水生态安全监测数据共享平台，定期发布水生态安全状况信息。

    （4）加强鄱阳湖生物多样性保护综合管理，提高行政管理效能

        加强保护管理体系建设，构建健全的鄱阳湖生态资源监测保护网，充分发挥鄱阳湖生态经济区建设办公室的作用，在农业部门的渔政管理机构和林业部门的野生动植物保护管理机构的基础上，联合环保和水利部门，整合组建覆盖湖区重要生物类群的生态资源监测和保护管理的综合管理站，加强生物多样性保护、水生动物及陆生动物疫源疫病、外来入侵生物监测与防控。加强保护管理队伍建设，提高业务水平、管理能力和管理效能，强化执法监督工作，坚持“防、打、管、建”四管齐下，落实各项治理措施。积极开展宣传教育和鼓励公众参与湖泊和湿地保护，形成政府与民间、专业机构和志愿者齐抓共管保护生物资源的局面。完善生态保护的资金投入体系，建立政府生态保护投入的主渠道，各市县及乡镇都要把生态保护列入重要议事日程，各有关部门也要按照各自的职责，建立生态保护管理的长效机制。

    （5）加强对湖泊和湖滩草洲等重要生境的保护管理

        加强对项目的环境监管，严格执行湖泊和湿地资源开发利用规划和建设项目的环境影响评价制度。科学规划采砂区域，严格采砂权审批程序，加强对无序的乱采、偷采的执法管理。加强外来物种监控，特别是对于绿化引种和水产养品种引入，要严格进行外来物种入侵风险评估。进一步推进“平垸行洪、退田还湖还草还湿”工作，通过实施湿地生态修复与重建工程进行湿地功能的恢复。建立湖泊和湿地保护与社区共管机制，稳步开展湖区生态移民、渔民转产转业工作。设立鄱阳湖湖泊和湿地生态保护专项资金。积极试点建立湖泊和湿地生态补偿制度。

    （6）加强对渔业资源及江豚等水生生物资源的保护

        科学认识堑秋湖的传统渔业生产方式，由“全堑”过度到“轮堑”，最后达到“禁堑”。积极科学发展滨区水产规模化养殖和加工产业，推动渔民转产转业，减少湖区捕捞，积极推广进贤县鳝鱼产业化模式等成功经验，发展现代渔业。全湖禁渔期调整为每年的3月1日至6月30日（注：现为3月20日至6月20日）。扩大冬季禁港面积，保护鱼类越冬，鄱阳湖禁港调整为时间：10月1日到3月1日（注：现为10月10日至4月10日）。重点建设江豚省级自然保护区、翘咀红鲌国家级水产种质资源保护区、银鱼产卵场与鲤鲫鱼产卵场和河蚌保护区，和水生生物资源监测和增殖放流基地，已有的银鱼产卵场、鲤鲫鱼产卵场和河蚌保护区，还需要完善报请省政府审批手续，提高法律保护地位，确保其有效保护。实施渔业资源保护与利用示范工程，保护土著鱼类资源，重视凶猛性鱼类资源的保护与增殖，加大人工放流增殖四大家鱼，禁止酷渔滥捕和洲滩围堰造湖等不合理的捕捞方式。

    （7）加强湿地依赖性水鸟及栖息地保护

        实施湖区湿地依赖性水鸟保护工程，重点建设珍稀水鸟监测和保护网络体系，强化科学研究效率、效能和效用，保障生态监测数据资源共享。继续加强鄱阳湖和鄱阳湖南矶湿地国家级自然保护区的建设，逐步创造条件整合公共管理资源；优化湖区都昌候鸟和青岚湖省级自然保护区，以及康山湖候鸟、白沙洲候鸟、屏峰、姑塘、蓼花池、南湖、荷溪和三湖等县级自然保护区建设布局，有条件的县级自然保护区可逐步转化为湿地公园加以建设，在保护中开发利用，在科学利用中加强生态保护，推广鄱阳县鄱阳湖湿地公园建设经验。开展社区共管示范建设，并依托非政府组织和志愿者，提高湖区群众生态文明意识。

    （8）建立鄱阳湖湖泊、湿地及流域综合管理体系

        鄱阳湖生态系统管理的空间尺度必须由湖区扩展到“五河”水系及其流域。建议由政府综合职能部门牵头建立鄱阳湖湖泊、湿地及流域综合管理体系，实行流域与区域管理相结合、各部门相互协调配合、利害相关方和公众参与的流域综合管理机制。在此基础上，由滨湖各级政府综合职能部门牵头，成立地区性的湖泊和湿地保护与管理组织，做到责任、措施和投入“三到位”。

        3 加强鄱阳湖科学研究与技术创新，提高科技支撑能力

    （9）整合科技力量，尽快组建江西省鄱阳湖研究院公共研究平台和成立江西省鄱阳湖研究会

        加快落实《<鄱阳湖生态经济区规划>实施方案》中提出的“江西省鄱阳湖研究院”建设方案，由江西省科学院牵头，整合省内相关鄱阳湖研究资源，开展鄱阳湖生态资源、生态产业、区域经济、生态文化、生命湖泊等多学科研究，搭建起国内一流、国际先进的湖泊和湿地实验研究与学术交流平台，争取形成一流的鄱阳湖专门研究机构，为鄱阳湖地区经济社会可持续发展提供强有力的科学基础和技术支撑。

        近期为策应鄱阳湖生态经济区建设，针对日新月异的鄱阳湖自然、社会、经济背景，建议在上世纪八十年代中期鄱阳湖第一次科学考察的基础上，由省政府科技主管部门委托江西省科学院组织省内外技术力量，制定鄱阳湖中长期科学研究规划，实施鄱阳湖长期生态定位研究和综合科学研究，为鄱阳湖生态经济区建设科学决策提供依据。在此基础上，成立“江西省鄱阳湖研究会”，发挥非政府组织（NGO）在生态研究与自然保护中的作用，积极推进鄱阳湖水利枢纽工程建前、建中和建后的科学论证和深入研究。设立"鄱阳湖国际论坛"，以此作为一个公共交流合作平台，引进并示范国内外湖泊、湿地和流域管理经验，推动江西逐步实行真正意义上的鄱阳湖及流域的综合管理。

    （10）整合部门资源，加强鄱阳湖水资源、水环境和水生态、湖泊和湿地研究

        针对鄱阳湖水环境污染问题，以提升鄱阳湖水环境污染控制与管理决策技术支持能力为目标，研究制定水环境质量标准与评估技术体系，构建鄱阳湖流域水环境管理和决策技术平台，形成流域水环境质量目标管理技术体系，为鄱阳湖流域综合管理体系中的污染源工程治理与控制子体系提供技术支持。

        针对鄱阳湖生物多样性丧失问题，保障翻阳湖仍至长江流域生态系统健康为目标，研究制定鄱阳湖及流域水生态功能分区方案和建立鄱阳湖生态安全监测体系，开展面源污染控制、退化湿地生态修复与重建等技术集成及示范应用，为鄱阳湖及流域综合管理体系中的清水产流机制修复、湖泊和湿地生境改善提供技术支持。

    （11）积极推进鄱阳湖及流域综合管理体系研究

        针对鄱阳湖安全的社会经济环境三维共性问题，以保障流域复合系统健康为目标，研究建立鄱阳湖及流域综合管理体系，实现从流域和生态系统的角度进行土壤、水、生物等自然资源的保护和开发利用管理，通过综合管理机构协调流域内各行政部门、产业、企业对资源、环境、信息、资金等的需求。

    4 加强公众环境教育，提高社会生态文明

    （12）逐步提高公众的湖泊湿地保护意识，设立“鄱阳湖日”

        建议选择国家批准《鄱阳湖生态经济区规划》的12月12日设立“鄱阳湖日”，共同呵护鄱阳湖。利用每年“湿地日”、“生物多样性日”、“世界环境日”、“爱鸟周”和“保护野生动物宣传月”等，采用多渠道、丰富多彩的方式，在全社会开展湖泊和湿地保护宣传教育，弘扬环境文化，倡导生态文明，为鄱阳湖湖泊和湿地保护创造了良好的社会氛围。

    （13）鼓励公众参与湖泊和湿地保护与实践

        利用环境教育基地，采用多种方式，积极鼓励公众参与湖泊和湿地保护与实践公益活动。例如在自然保护区、湿地公园和水产种质资源保护区，通过建立社区共管机制，构建利益相关者参与式决策体系，使得社会公众自由、公正、公平参与到有关湿地发展决策之中。

    （14）完善公众环境知情权、参与权和监督权