法治，是政治文明发展到一定历史阶段的标志,这是亿万民众的共识。

　　如果说，1999年把“依法治国”写入宪法，具有划时代意义。那么在此前的1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的地方组织法，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，同样值得铭记。

　　1980年7月31日，在江西法治史上留下了重重的一笔——省五届人大常委会第四次会议审议通过《江西省县级直接选举实施细则（试行）》，这是江西第一部地方性法规。

　　“一张白纸好作画”，但要作出好画，画出精品，并非易事。

　　然而，江西立法30年，从零起步，一直到今年7月底，共制定了436部法规，一路足音铿锵，昂首迈向“法治江西”。而所形成的“江西立法经验”，不断为全国立法贡献智慧。

　　地方人大获立法权的幕后

　　立法权、行政权、司法权，是现代社会构成国家权力大厦的三大基石。而立法权又是行政权、司法权的源头之权，所以立法显得尤为重要。

　　新中国成立以后相当长的一个时期，有立法权的只有全国人民代表大会。后来是如何把立法权“下放”到地方人大的？个中故事颇为耐人寻味。

　　胡德祖，今年76岁。从1979年12月到1998年，一直在省人大常委会工作，先后担任办公厅副主任、法工委副主任及主任、内司委副主任委员，其间还兼任江西省人大工作理论研究会副会长，从事对人大制度和地方人大工作的理论研究。可以说，他是江西立法进程的重要亲历者和见证者。

　　“说到立法权‘下放’地方人大，其实有个背景，那就是在实际运作中发现，地方国家权力机关不设常委会，存在一些制度缺陷。”胡德祖说，就拿江西来说，在人大会议闭会期间，由于代表大会本身没有常设机关，开展工作很不方便。

　　地方人大获得立法权的转折点，出现在上个世纪70年代末和80年代初。当时，改革开放大潮正风起云涌，与之相适应的是，立法体制也处于不断发生伟大变革的过程中。

　　1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过地方组织法，在县级以上地方各级人大设常委会，并赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。

　　“这是一件具有划时代意义的大事件，人大制度得到了进一步完善。”胡德祖说，30年来的实践证明，当时的决策是十分正确的，从江西来说，这些地方性法规的制定和实施，有力地保证了宪法、法律、行政法规在我省的遵守和执行，还为我省的改革开放、经济建设和社会和谐稳定，提供了法制保障。

　　南昌获“半个”立法权

　　在刚开始的一段时间里，江西具有立法权的只有省人大及其常委会。

　　随着1986年地方组织法修订后，地方立法权进一步扩大到以下范围：省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市、经济特区的市人大及其常委会。

　　正是在这样的时代背景下，南昌作为省会城市，拥有了立法权。不过，南昌市人大常委会通过的法规还须报省人大常委会批准，也就此被称为拥有“半个”立法权。

　　南昌市人大常委会自1989年制定第一个地方性法规——《南昌市人大常委会关于制定地方性法规的规定》以来，不断加强立法工作，取得了显著的成绩。截至2009年7月，南昌市人大常委会共制定地方性法规67件，修改地方性法规49件，废止地方性法规8件。

　　第一部法规“起草艰难通过易”

　　1980年7月31日，在江西法治史上值得永远记忆的日子——在庐山举行的省五届人大常委会第四次会议上，《江西省县级直接选举实施细则（试行）》顺利通过。

　　这是江西第一部地方性法规。

　　为什么是这部法规成了江西立法史上的“第一部”？

　　胡德祖解释说，当时的背景是：1979年，国家刚刚修改了《选举法》，最核心的内容就是将直接选举的范围从基层人民代表大会扩大到县级人民代表大会；将等额选举改为差额选举。

　　“江西当时面临着新一轮换届选举，按照计划，1980年底，县级人大代表要全部选出，所以时间很紧迫，需要一部地方性法规来保障选举工作。”胡德祖如是说。

　　这部法规现已被其他法规取代，但在省人大常委会档案室，依然可看到它的身影，尽管纸张发黄，历史的足印却跃然纸上——在省五届人大常委会第四次会议上，时任省民政厅副厅长、省选举委员会办公室主任石全保向大会作了有关江西省县级直接选举试点工作情况的报告。在报告中，石全保说，从试点情况来看，发现了一些问题，有的地方对差额选举不习惯，比如吉水县就有20多个选区选代表搞等额选举；还有的地区或单位推荐代表多了一些，比如有一个局把3名正副局长都推荐，群众反映，这是“指派选举”。

　　正是由于发现了一些问题，在讨论审议时，大会及时进行了相应的补充和修改。

　　在时间紧、任务重的重压之下，这部法规起草小组经历了很多艰辛。

　　1980年3月才开始着手调研起草，在这一过程中，作了多次讨论和修改。当年5月24日，省选举委员会召开全体会议，进行了讨论和修改，并于5月26日发到全省各地、县、市及省直有关部门，再次征求修改意见。

　　这部法规在提交审议时，并没有像现在多数法规要经历二审，甚至三审，而是一审就通过。

　　“当时立法程序比较简单。”省十一届人大常委会法工委副主任韩军如是对记者说。

　　今年44岁的韩军，自1988年大学毕业后，就一直在省人大常委会工作，先后担任《时代主人》副主编、省人大常委会法工委行政法规处处长、法工委副主任，长期从事人民代表大会制度和地方人大工作的理论研究。

　　昂首迈向“法治江西”

　　20世纪七八十年代，社会民众的法律意识相当淡薄。

　　至今流传着这样的笑话：《刑法》刚实施时，法官宣判后问被告人：“上诉吗？”

　　被告人摇摇头说：“不会上树。”

　　1997年，党的十五大明确提出了依法治国，并于1999年将“依法治国”写入宪法。

　　韩军认为，30年来，人们的法治观念方面取得了很大的进步，并潜移默化地影响着人们的行为方式。

　　建设“法治江西”，其源头便是加强立法。

　　回首30年的江西立法历程，始终伴随着民主法制建设的铿锵足音——30年来，江西立法从“摸着石头过河”的起步探索期，过渡到加快发展期，再到全面提高期，经历了三个阶段。

　　“改革开放初期，无法可依的状况十分严重，加快立法步伐，成为当时法制建设的重心。”韩军介绍说，这一阶段，由于对地方立法的形式、作用以及如何行使立法权存在模糊认识，加上立法力量薄弱，我省人大地方立法工作只能“摸着石头过河”，在探索中起步前进。

　　1993年至2000年，被认为是我省立法的加快发展阶段。

　　韩军说，注重数量、速度以及偏重经济立法，是这一时期江西立法的特点。

　　这一时期，全省共制定、修改和批准地方性法规183件，平均每年立法数量达26余件，步入了地方立法的快车道。

　　2001年2月，省九届人大四次会议通过了《江西省立法条例》。这一标志性事件，意味着江西立法进入全面提高阶段。

　　“这一阶段出现了三个重大转变：由追求数量和速度转变为注重质量和效益；由注重经济立法转变为经济立法与社会立法并重；由权限不清、程序不明转变为规范化、程序化发展。”韩军说，这一时期构建了“开门立法”新平台，通过公布法规草案、召开听证会等形式广征民意，也是近年来一直坚持的一项民主立法、科学立法的做法。

　　其实，从这些转变里，看到了人大的用心良苦，看到了人大对民意的积极回应——1998年11月3日，《江西省反不正当竞争条例（草案）》在《江西日报》上全文公布，公开征求意见。这是我省第一部公开征求社会公众意见的法规草案。如今，这一做法已“常态化”。

　　2003年11月7日，省人大常委会就《江西省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法（草案）》召开了第一次立法听证会。之后，又在2004年6月，就《江西省道路交通安全违法行为罚款具体执行标准规定（草案）》举行了第二次立法听证会。

　　问计于民，让每一个人的智慧在立法中闪光；立法听证会，让普通百姓走进立法“大厅”。

　　这些都标志着我省立法程序日渐成熟。

　　截至2009年7月，省人大及其常委会共制定、修改和批准地方性法规436件，其中现行有效的地方性法规212件，为促进我省经济社会发展提供了有力的法制保障。

　　“江西经验”为全国立法贡献智慧

　　立法权“下放”后，不断考量着地方人大的智慧。

　　省人大及其常委会在立法过程中所闪现的智慧之光，格外耀眼，令人惊叹。

　　韩军说，省人大及其常委会注重增强地方立法的针对性，在国家没有立法而地方又急需要法规时，积极争取制定地方性法规，使地方立法适度超前，填补了国家在一些领域的立法空白，为全国立法提供了宝贵的经验，贡献了智慧力量。

　　而正是这一“适度超前”，创造性地绽放了许多立法奇葩——1987年10月31日，省六届人大常委会第二十六次会议通过了《江西省乡镇人民代表大会工作暂行条例》，是全国第一部有关乡镇人大工作的地方性法规；

　　1994年11月30日，省八届人大常委会第十二次会议通过了《江西省义务教育经费筹措和使用管理办法》，这是全国第一部保障义务教育经费投入的地方性法规；

　　1999年10月23日，省九届人大常委会第十二次会议通过了《江西省反窃电办法》，这是我国第一部反窃电工作的地方性法规；

　　2003年出台的《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，是全国第一部专门对湖泊性湿地进行立法的地方性法规；

　　2003年出台的《江西省劳动保障监察条例》，首次赋予了劳动保障部门对克扣、拖欠劳动者工资的用人单位，可以直接扣押其财物用以抵缴的行政强制权……

　　韩军说，近些年来，省人大及其常委会在立法时，还委托或者邀请大专院校、科研单位、学术团体或专家、学者起草或者参与起草法规草案，专家团队的加入提升了立法的质量和专业性。

　　有理由相信，江西省人大及其常委会创设性、先行性立法的步伐，必将更为坚定有力！

稿源： 新法制报

作者： 全来龙