水上治安管理是社会治安综合治理的重要组成部分，对维护社会稳定，构建和谐社会具有重要意义。江西是个水域大省，江、湖、河、库水网密布，水域面积占土地面积的十分之一。为了加强对我省水上治安的管理，早在1996年，江西省人民政府就出台了《江西省水上治安管理办法》。办法实施十多年来，对维护我省水上治安秩序，预防和惩治水上违法行为发挥了重要作用。但随着社会的发展和水上经济的不断繁荣，水上采砂、加油、娱乐等行业行为和从业人员不断增多，水上治安形势变得日益严峻复杂，原有的管理办法已难以适应新形势的需要。为进一步加大水上治安管理力度，消除水上治安隐患，维护水上治安稳定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》，制定我省水上治安管理的地方性法规成为水上治安管理工作的迫切需要。宝剑锋自磨砺出。经过多年调研、论证，在广泛征求社会各界意见的基础上，《江西省水上治安管理条例》法规草案终于在2007年12月提交省十届人大常委会第三十二次会议进行了审议，并于2008年8月1日经省十一届人大常委会第四次会议以高票通过。这是全国第一个由省级人大常委会制定的规范水上治安管理的地方性法规。它的实施，将为我省水上平安出入、安全生产提供有力的法律保障，也标志着我省水上治安管理工作迈入了法制化的轨道。

　　紧扣“不抵触”

　　地方立法能否新设违反治安管理的行为和处罚？一直是这部法规存在比较大的意见分歧。如果按照治安管理处罚法的规定处罚，就不能全部、有效地解决江西省水上治安管理中的实际问题。而如果根据我省水上治安管理的特点和实际需要新设一些违反治安管理的行为和处罚，加大处罚幅度，虽然可以加大对违反水上治安行为的打击力度，解决江西省水上治安的实际问题，又似乎于法无据，超出了地方立法的权限。针对这一分歧，在对法规草案的调研、修改过程中，我们进行了多次专题座谈、实地调研；召开了有关刑法方面专家、教授及律师参加的专家论证会；并向全国人大常委会法工委作了请示。全国人大常委会法工委刑法室的意见认为，地方性法规不宜新设违反治安管理的行为和处罚，只能对违反治安管理处罚法的行为进行细化。根据这一指示精神，对草案突破治安管理处罚法所作的处罚规定以及与相关法律不相衔接的条款作了全面修改。如原条例草案中规定了未经批准在水域擅自修筑堤坝、围堰的禁止行为，违反规定可处罚款。根据《中华人民共和国防洪法》的规定，这些违法行为由水利部门进行处罚，治安管理处罚法没有这方面的规定。因此，条例删除了相关规定。再如调研中提出的有关无船名号、无船舶证书、无船籍港的船舶(通称“三无”船舶)管理与处罚主体问题。根据《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定，船舶的行政管理，属于交通海事部门和渔政部门权限，对“三无”船舶，由海事或者渔政部门行使行政处罚权，而不是公安部门。因此，条例没有规范这方面的内容。还有原条例草案中第二十八条对打捞出枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具，以及爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性等危险物质不立即向公安机关报告，由公安机关予以处罚的规定。现行法律没有规定公民负有这种义务，时间上也不好界定，更不好操作。因此，条例也将相关内容删除。

　　注重地方特色

　　体现地方特色是地方立法的生命所在，条例注重结合我省水域特点作了规范。

　　近年来，河道采砂在我省鄱阳湖、赣江等水域悄然兴起并呈繁荣之势。泥沙俱下，非法采砂更是混杂其中且愈演愈烈，非法采砂属暴利行业，它对江河水利工程设施、防洪安全和航道安全都会造成严重危害。不少人大代表和人民群众强烈呼吁公安机关加大打击力度。但关于公安机关处罚非法采砂的范围是否扩大到所有水域的问题。有关部门一直存在争议，在起草和调研过程中，省政府根据国务院河道管理条例、长江河道采砂管理办法和江西省河道管理条例以及河道采砂管理办法的规定，依法确定了河道采砂的行政主管部门为水利部门。非法采砂，既属于违反矿产资源和水利行政管理的行为，有的也属于违反治安管理的行为。根据治安管理处罚法规定，损毁水利防汛工程设施，应给予治安处罚。因此，条例规定了“在水利防汛工程设施保护范围内采砂、取土，损毁水利防汛工程设施的”禁止行为，由公安机关进行治安处罚。关于公安机关处罚非法采砂的范围是否包括公路桥梁下的问题，治安管理处罚法只规定了对铁路桥梁下的采砂取土给予治安处罚，而没有规定公路桥梁，全国人大常委会法工委对此作了解释，主要是当时立法时，这类行为并不突出，而且公路法上已有相应处罚规定，现在如确需要修改，可以向全国人大常委会法工委建议，由全国人大常委会对法律进行修改，但不宜由地方性法规来补充和完善。因此，条例对此未作规定。

　　非法扣留船舶，严重影响水上正常生产作业，是我省水域内经常发生的又一违法现象。为此，条例赋予了公安机关打击并解救被非法扣留船舶的职责。同时考虑到非法扣留他人船舶及船上物品的行为性质比较复杂，有的属于违反治安管理的行为，如非法扣船敲诈勒索，治安管理处罚法已作了处罚规定，有的属于民事行为，不宜采用治安处罚。因此，条例规定：“公安机关接到船舶被扣留的报警后，应当查明原因，确属非法扣留的，可以责令有关当事人返还被扣留的船舶”。

　　针对水上存在的霸湖霸港、敲诈勒索、强迫交易等严重影响水上治安的现象，条例对照治安管理处罚法的相关规定进行了细化，如对我省水上治安突出的一些行为作出了禁止性规定：一是在水上以抛锚停船、设置障碍物等方式非法拦截船舶，堵塞航道，影响船舶正常行驶的行为；二是采取强行侵占等方式，扰乱捕鱼区、码头、港汊、滩涂、草洲等水上公共场所的公共秩序，致使他人经营、生产作业不能正常进行的行为；三是故意在主航道上抛锚停船、设置障碍物或者在水上以故意碰撞他人船舶等方式制造事端进行敲诈勒索的行为；四是在水上以过驳、救助、收取垃圾等为借口强迫他人接受服务的行为；五是未经批准在水域安装、使用电网，对公共安全和人身安全构成威胁的行为等等。

　　这些规定，既与上位法的精神相吻合，维护了国家法制的统一和尊严，又符合我省实际，有助于化解和减少江西水上治安管理中的违法行为和问题。

　　突出可操作性

　　条例在制定修改过程中，始终强调可操作性，主要体现在：一是适用范围方面。在我省的水域存在长江中央管理水域和军事设施的治安管辖的情况，为避免现实中同一水域几个部门同时执法的现象，条例规定：“军用码头、船舶，交通部设在本省的港航单位及其船舶内部的治安管理，按照国家有关规定执行。”二是根据行政许可法的有关规定，条例明确了船舶所有人持海事或者渔政监督管理机构核发的船舶所有权登记证书，到船籍所在地县级人民政府公安机关申领船舶户牌，公安机关应当自收到申请之日起7个工作日内审查核实，符合条件的，发给船舶户牌；不符合条件的，应当书面说明理由的程序规定。并根据行政管理的便民原则，条例将草案中有关临时船民证的内容删除，将船民证的有效期限由“3年”改为“5年”。三是为明确地方政府对划龙舟活动的管理责任，条例规定：“县、乡人民政府应当对水上举行的划龙舟等民间传统活动加强安全管理，举办者应当提前向公安机关报告。公安机关应当做好治安防范工作，预防和处置治安突发事件。”