“自然保护区和风景名胜区的定位及保护目标差异很大,有时甚至相互对立。”

“目前正在制定的”自然遗产保护法“不利于生态保护的实际需要”。

“我国应针对当前生态保护工作中出现的新问题,尽快对《自然保护区条例》修改完善,将其上升为法律……”近日,有关专家就我国自然生态保护科学立法问题研讨时如是说。

探讨自然保护领域的立法问题,绕不过目前正在制定的自然遗产保护法。自2010年该法草案与公众见面后,它便一直备受争议。此间有关专家学者指出,仅将国家级自然保护区、国家级风景名胜区作为“自然遗产”,不仅违背科学理念,也不符合生态保护规律的基本要求。

自然保护区条例多有不适

中国生态学学会2011年学术年会近日在湖南长沙举行,会上,有关专家和相关专业委员会专门针对自然生态保护科学立法进行了专题研讨。

公开信息显示,近年国家高度重视生态建设和保护工作,实施天然林保护、退耕还林、湿地恢复等重点生态工程,实现了森林面积和蓄积实现“双增长”,森林覆盖率达到20.36%,森林面积达到1.96亿公顷,尤其是通过发展自然保护区,使全国自然保护区达2588处,总面积为1.49亿公顷,占国土面积的14.9%,涵盖了我国90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落。对我国生态系统保护发挥了重要作用。

但专家特别提醒,虽然我国生态保护取得了很大成效,但随着我国经济社会的不断发展,有关法规已不能适应生态保护的需要,需要修改完善,以巩固珍贵的生态保护成效,并解决保护中出现的新问题。

记者了解到,我国自1989年颁布环境保护法后,污染防治法律体系已相对完善,但自然保护立法十分薄弱。有法律专家总结说,我国实质意义上的自然保护立法只有《自然保护区条例》、野生动物保护法、《野生植物保护条例》等屈指可数的几部专门性法律法规。但它们对自然保护法的核心,即保护生物多样性、维护国家生态安全、促进生态文明建设及社会经济可持续等都突出不够。这些专门法律法规中较“耀眼”的《自然保护区条例》更是超期服役。

此间专家指出,自然保护区在国家生态及生物多样性保护中发展了重要作用,应巩固和强化保护成效。《自然保护区条例》已经实施近二十年,应以其为基础,结合当前保护工作中出现的新问题、新情况,以科学严谨、认真负责的态度对条例进行修改,上升为法律,这样更有益于推动我国的生态保护和建设,维护生物多样性和国土生态安全。

保护区与风景区性质定位不同

在有关自然保护领域立法的争论中,有法律学者向记者表示,我国自然保护国家层面立法较理想的路径应分三步走:第一步先有自然保护区法,然后再有自然保护法,最终上升到生态保护法。持这种看法的学者,将目前正在制定的自然遗产保护法定位在自然保护区法之下。由此有了“该草案是将已有的自然保护法律制度推倒,是历史性倒退”之说。

按照自然遗产保护法(征求意见稿),“自然遗产的保护区域是国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区。”

对此,此间与会专家认为,仅将国家级自然保护区、国家级风景名胜区作为“自然遗产”,不仅违背科学理念,也不符合生态保护规律的基本要求。如果按现有思路立法,该法一旦颁布实施,势必扰乱生态保护秩序。

专家认为自然保护区与风景名胜区在定位及保护目标等方面有很大差异,不能混为一谈。一是两者的性质不同:自然保护区具有社会公益性,而风景名胜区等主要是经营性行为；二是设立的目的不同:前者是保护物种和生态系统,事关国家生态安全,而后者主要是供人们休闲和游览；三是保护强度和措施不同:前者以严格保护为主,限制利用为辅,禁止或者限制性措施很多,而后者主要是开发利用为主,保护措施和手段较为宽松。

基于以上原因,专家直言:若将自然保护区、风景名胜区等性质功能、目标定位和管理措施迥异的多类事物纳入同一部法律框架内,将会使该法的立法宗旨不能统一、立法重点不突出、制度措施针对性不强,将在学术界和管理部门引起巨大的混乱。