节能减排不仅仅是落实环保工作思路的重要部署，更是推进协调发展、科学发展、和谐发展的重大举措。

节能减排不仅仅减少了两项主要污染物排放量，而且优化了经济增长，加快了经济发展方式转变。

节能减排不仅仅加快了污水处理设施建设步伐，而且催生、丰富了环保政策措施，深化了体制机制变革。

“十一五”规划纲要提出，单位GDP能耗降低20％左右，主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量减少10％，这一约束性指标是一条不可逾越的“红线”。

从2006年主要污染物排放量的“不降反升”，到2007年首次出现的“双下降”和2008年“继续双下降”，“拐点”的出现，意味着我国环境保护由 “被动应对”进入“主动防控”的新阶段。来自中国环境监测总站的监测结果显示:反映环境质量的两项重要指标继续呈好转态势，主要污染物减排取得实效。全国 746个国控监测断面化学需氧量平均浓度呈下降趋势，七大水系Ⅰ~Ⅲ类水体比例2008年比2007年提高5.1％个百分点，全国重点城市空气中二氧化硫浓度持续下降7.7％。

污染减排管理路线图:以技术路线、保障措施和管理制度构建“纵横两条线”

污染减排指标从预期性向约束性的转变，是在经济社会的突出矛盾已经表现为资源与环境的约束这一背景下提出的。

“前进中还面临不少困难和问题，突出的是:经济增长的资源环境代价过大。”胡锦涛总书记说。

“不加快调整结构、转变增长方式、资源支撑不住，环境容纳不下，社会承受不起，经济发展难以为继。”国务院总理温家宝如是说。

“十一五”将污染减排确定为约束性指标，充分体现了国家加强环境保护的政治意志，体现了实施治污减排的紧迫性。在我国经济发展面临资源环境“短板”，经济发展基础受到环境恶化威胁的关键时期，推进污染减排具有重大意义和深远影响。

基于对战略转型时期矛盾的清醒认识，节能减排这一约束性指标作为科学发展的重要举措应运而生。

节能减排是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大举措，同时也是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，是推动我国经济结构转型、改变发展模式的重要战略途径。

根据测算，如果2010年单位GDP能源消耗比2005年降低20％、新建项目环保措施都落实和GDP年均增加10％的情况下，要实现减排目标，分别要从原有老污染源中减排二氧化硫670万吨，相当于2005年排放量的26.3％；减排化学需氧量570万吨，相当于2005年排放量的40.3％。

6月3日，环境保护部总量控制司司长赵华林对记者说，污染减排任务可以用“空前繁重”来形容，这不仅体现在指标的削减上，更体现在社会各界对污染减排工作的空前重视上。

自2005年5月始，原国家环保总局代表国务院与31个省级政府陆续签订了“十一五”二氧化硫总量削减目标责任书、化学需氧量总量削减目标责任书、节能目标责任书、关闭小火电目标责任书和淘汰落后钢铁产能目标责任书。

2007年4月25日，国务院召开常务会议，决定成立国务院节能减排工作领导小组，由温家宝总理任组长。

2007年4月27日，国务院召开全国节能减排工作电视电话会议，全面部署节能减排工作。

此后，国务院印发《节能减排综合性工作方案》，提出了45条具体工作安排。节能减排以前所未有的力度推进。

2007年10月15日，党的十七大报告提出，坚持节约资源和保护环境的基本国策，落实节能减排工作责任制。

2007年11月17日，国务院批转《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》等3个方案和《主要污染物总量减排统计办法》等3个办法，节能减排问责制和“一票否决”制有了硬杠杠。

与此同时，以技术路线、保障措施和管理制度构建的“纵横两条线”“污染减排管理路线图”也正式出炉。

“纵横两条线”即以坚持淡化基数、算清增量、核实减量的三大原则，落实4条检验标准，实施9项制度(考核、统计、监测、核查、调度、直报、备案、信息公开、预警)为纵向，以推进三大减排工程(工程减排、结构减排、管理减排)，建立三大体系(统计、监测、考核)，把握三大环节(计划备案、阶段核查、督察预警)为横向，构建全方位、立体的污染减排管理路线图。

赵华林指出，污染减排目标是否完成的检验标准是:环境保护参与综合决策的机制是否建立、环境质量是否得到改善、经济发展方式是否得到转变、环境监管能力是否得到加强。环境保护参与国家宏观调控，进入国家经济活动主战场，出路在于考核指标必须从基础着手:与煤炭消耗量、GDP增速、城市化率等指标挂钩。在指标考核上，环境质量变化成为衡量减排目标是否完成的重要依据。

把强化政府责任作为实现污染减排目标的重要抓手

目标已经确定，两项主要污染物排放总量均下降10％，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量排放量由2005年的1414万吨减少到1273万吨。

2007年5月23日，国务院印发《节能减排综合性工作方案》(以下简称《方案》)，提出了45条具体工作安排，污染减排工作得以全面推进。《方案》提出，建立科学的“十一五”主要污染物总量减排监测、考核体系，出台《“十一五”主要污染物总量减排统计办法》、《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》和《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》。实施区域限批、督察调度、价格激励机制、资金投入、污染源达标排放、“一票否决”、舆论监督共7项保障措施。

赵华林指出，约束性指标即在预期性指标的基础上进一步明确政府职责的指标，因此，污染减排工作把强化政府责任作为实现污染减排目标的关键环节。《方案》的重点是建立问责制，强化政府责任。

政绩考核犹如一根指挥棒，对地方政府的施政行为和利益追求具有明显的导向作用。2007年11月17日，随着国务院批转的由国家发改委、原国家环保总局、国家统计局3部门制定的节能减排统计、监测、考核实施方案和办法的下发，节能减排目标责任制进入真正落实阶段。从2008年起，地方省级官员必须向中央上交节能答卷，成绩单未及格将面临问责和“一票否决”。

环境保护部实施主要污染物总量减排统计监测考核办法，及时建立完善减排计划审核备案、工程核查调度、数据会审考核及发布等一系列制度，不断加大责任追究力度。针对2007年度污水处理设施建设滞后或运行不力的4个城市，实施了区域限批；针对脱硫设施未按要求建成投运的3个电力集团，实施了集团限批；针对脱硫设施不正常运行的7家电厂，在全额追缴排污费的基础上扣减停运时间所发电量的脱硫电价款并处5倍罚款。严格的考核问责反响强烈，地方各级政府纷纷采取多种责任追究手段，极大地推动了污染减排工作的深入开展。山东、河北等地对未完成年度目标的市(县)主管领导给予了行政记过或撤职处理。安徽、福建、江西等地对污染减排工作进展不力的县区实施了区域限批。

环境经济政策可以让“大棒”更硬，“胡萝卜”更甜

各地相继出台污染减排“新政”，推动环境保护和污染减排工作从“软约束”向“硬指标”转变。从“软约束”到“硬约束”的转变，这不仅是对“十一五”期间国家定量考核主要污染物减排指标的回应，更是各地积极探索生态文明发展道路、实现和谐发展的必由之路。

河北省委、省政府提出在全省抓节能减排工作的同时，要重点抓好污染负荷约占50％的30个县和30家企业，即“双三十”。这30个县、市的书记、县长在3年内不得在工作职务上进行变动，3年内未实现节能减排目标就引咎辞职；钢铁等30家耗能大户不达标，国有企业法人代表就地免职。2008年河北省的两项主要污染物指标均实现9％的大幅下降，污染减排工作走在了全国前列。

有人形象地说，环境经济政策可以让环保“大棒”更硬，“胡萝卜”更甜。利用灵活有效的经济杠杆，让环保行为获益、让污染企业受损，成为广东这场攻坚战的新亮点。为推动欠发达地区污水处理厂建设，广东省政府出资25亿元，一揽子解决全省欠发达地区污水处理厂建设资金。与此同时，提高限制类和淘汰类企业的差别电价。“一加一减”的经济政策，体现了广东省政府坚决淘汰落后产能的决心，也体现了广东省污染减排的策略———调整产业结构、实施产业升级，从源头上治理污染。伴随着工程上马、产业升级，广东省在政策制订上也接连使出“硬功夫”，以制度建设确保环境保护从“软约束”转向“硬约束”。严格实行污染物排放总量前置审核制、节能减排责任追究制和问责制，推行节能减排工作排名制度。

在河南，全省共建成133座污水处理厂和104座垃圾处理场，在全国率先实现了“县县建成污水处理厂和垃圾处理场”的目标。围绕推进污染减排这一主线，扎实抓好水质自动监测站、重点污染源在线监控设施、信息网络系统的稳定运行。计划投资6.71亿元，在2010年6月30日前建成一套覆盖全省、功能完备、技术先进、全国一流，包括水、气环境质量、重点污染源、放射源、应急指挥系统及监控平台在内的环境自动监控系统，实现环境监管的科学化、规范化、制度化和自动化。

在江苏，创新的思路为污染减排提供了一个样本，被人们称为“江苏思路”：节能减排标准比“国标”要高、要严；创新性地对苏南地区工业污水处理费(政府定价部分)按高于生活污水处理费0.2元/吨征收，重污染行业污水处理费按高于一般工业、服务业1.5倍的幅度征收；制定出台了化学需氧量和二氧化硫排污权初始价格。在此基础上，有偿分配和交易试点将在太湖流域和电力行业分别展开。在太湖流域乡镇建成区全面开征污水处理费，对新建污水处理单位征收氨氮、总磷超标排污费。在落实中央财政支持节能减排政策的基础上，江苏省财政每年安排20亿元以上专项资金，支持太湖治污重点工程建设。太湖地区各市(县)要从新增财力中划出10％~20％，专项用于水污染防治。

减排成为建立健全环境管理体制机制的催化剂

污染减排的组织领导体系初步建立。国务院成立了以温家宝总理为组长的节能减排领导小组，印发了工作方案，召开了电视电话会议，对节能减排工作进行了全面部署。环境保护部成立了由周生贤部长任组长的污染物减排工作领导小组，成立污染物总量控制司，负责具体工作。各省(自治区、直辖市)相继成立了由省政府主要领导负责的节能减排工作领导小组和办公室，配备专职人员从事减排管理。各市(县)也成立了以政府主要领导为组长的节能减排领导小组。

建立健全污染物减排九大制度的基础工作已经基本完成。2006年8月16日，《污染减排核查办法》正式颁布与实施。2006年11月17日，国务院批转《节能减排统计、监测及考核实施方案和办法》。建立了减排计划的审核、备案，减排工程的现场核查、季度调度，减排数据的核算、发布，减排情况的预警、通报制度。建立了主要减排工程设施公告制度，发布了《关于公布全国城镇污水处理设施和燃煤电厂脱硫设施的公告》。

完善环境经济政策体系。出台了推进水价改革政策、污水和垃圾处理收费等政策；制定了《燃煤发电机组脱硫设施运行及电价管理办法》。规划投入“三河三湖”(淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池)的治污资金2000多亿元。积极开展绿色信贷、污染责任保险试点。

严格环境准入。提高了电力、钢铁、石化等13个高污染、高排放行业建设项目的环境准入条件。坚持“以新代老”、“上大压小”，否决了总投资近1.5万亿元的一批违法违规项目。严格企业上市环保核查，2007年否决或暂缓10家企业84亿元上市申请。对减排目标完成不力的城市和企业集团采取了区域限批。

加强能力建设。2007年中央财政设立了污染减排专项资金，总投资24亿元，加上其他方面投入，中央对地方的能力建设投资达32亿元。2006年以来，多次组织全国污染减排工作培训会议及核查办法、核算细则技术培训会议，培训全国环保系统负责减排的各级领导和管理、技术人员2000余人次。

强化组织协调，推进工程减排。全国累计投入1000多亿元，建成燃煤机组脱硫设施容量超过3.6亿千瓦。其中2008年新增燃煤脱硫机组装机容量 9712千瓦，脱硫机组比例由2005年的12％提高到60％；全国累计投入2000多亿元建成1500余座污水处理厂。其中2008年新增1149万吨 /日城市污水处理能力。城镇污水处理率由2005年的52％提高到66％。重点工业污染源治理工程稳步推进，2700多家重点企业采取了污水深度治理措施。

加强环境执法，狠抓结构减排。2008年关闭小火电机组1669万千瓦，淘汰落后酒精产能35万吨，淘汰落后造纸生产企业1100多家、化工企业 500多家、纺织印染企业400多家。通过淘汰关停落后产能，全国新增化学需氧量减排量34.7万吨，二氧化硫减排量55.5万吨。

突出重点，加强管理减排。重点行业企业、污水处理厂和其他重点污染源在线监控取得较快进展。提高排放标准，加强督促检查，企业达标排放水平稳步提高。全国燃煤机组脱硫综合效率由2007年的73.2％提高到78.7％。

污染减排工作取得明显进展，继续保持“双下降”的良好态势，污染防治由被动应对转向主动防控，环境保护历史性转变迈出了坚实的步伐，环保工作站在了一个新的历史起点上。

当前，推进污染减排需要化解放宽标准和污染反弹的双重压力

2009年是完成节能减排“十一五”约束性指标的冲刺年。站在“拐点”，污染减排形势依然严峻:经济增长方式仍然粗放、政策措施落实不到位、各地减排进展不平衡、企业稳定达标率低。

赵华林介绍说，截至2008年底，全国还有145个城市没有建成污水处理厂。在部分地区污水处理费征收标准低，人为干预脱硫电价政策落实，无法维护工程设施正常运行。有的地方污染减排基础不牢、能力不强、监管薄弱等问题仍普遍存在，特别是思想观念、方式方法、工作能力还不适应当前形势，成为制约污染减排全面推进的重要因素。在三大体系建设方面，尽管2007年中央对地方投入能力建设资金32亿元，但是近50％的省级环保部门污染源在线监测系统没有建成。3000多家火电厂脱硫设施安装了在线监测设施，但与环保部门实现联网的还不到30％。

“目标不变、标准不降、力度不减”，赵华林说。据了解，国家将进一步落实减排责任、提高环境准入门槛、切实强化结构减排、大力推进工程减排、加大监管力度和完善环境经济政策。在水污染治理方面，将提高排污费、污水和垃圾处理费。尽快出台《排污许可证条例》，推进排污交易及生态补偿试点工作。中央环境资金向重点流域、区域和西部的减排工程倾斜。建立健全绿色信贷、污染责任保险试点等。除此之外，统计、监测与考核三大体系也不能忽视。出台《环境统计审核办法》以加大环境数据审核力度、积极开展氨氮、氮氧化物等指标前期研究，为“十二五”总量控制工作奠定坚实基础。

全球金融危机改变了宏观经济的大形势，对污染减排工作来说，则有喜有忧。一方面，很多企业停产或关闭，在一定程度上减少了污染物排放总量。而国家扩大内需的4万亿元投资计划中有3500亿元投向了环保领域，这会使很多地方的环境基础设施和环保能力迈上一个新台阶，对节能减排来说是机遇。但另一方面，在应对金融危机过程中，如果资金再次投入到高污染、高耗能产业中，一味强调快速增长而忽视“好”字当头，就可能导致经济增长与此前提倡的抑制高污染、高耗能产业发展的思路相违背，致使产业结构出现“逆向调整”，这种潜在的可能性对我国经济增长的长期目标是一大挑战。

因此，赵华林认为，污染减排工作将会面临两方面的压力。一是环境准入的压力，有些地方可能会为保持经济的增长而放宽环保标准。二是污染减排反弹压力大，市场需求的减弱导致企业经营的困难，企业会千方百计降低成本，而环境成本首当其冲。

面对这样的形势，赵华林认为，要认识到这是一个难得的产业结构调整机遇，可以集中淘汰一批高耗能、高污染产业。另外，可以借国家扩大内需之机，集中建设一批环境基础设施。

据了解，2009年计划新增城市污水处理能力1000万吨/日，新增燃煤电厂脱硫装机容量5000万千瓦以上，新增20台(套)钢铁烧结机烟气脱硫设施，大力执行国家产业政策和年度落后产能淘汰计划，今年要分别淘汰炼铁、炼钢、造纸、电力落后产能1000万吨、600万吨、50万吨和1500万千瓦。建立淘汰落后产能企业名单公告制度，接受社会监督。同时，将继续推进排污权交易和生态补偿试点工作，提高重点行业污染排放标准和城市污水、垃圾处理收费标准。组织开展减排关键技术攻关，开展氮氧化物、总氮等污染减排前期研究。