摘要:长江的治理开发与保护,不仅关系到流域内4亿多人民的福祉,更关系到全国经济社会可持续发展的大局。在分析当前和今后一个时期长江治理开发与保护面临形势的基础上,提出了未来长江治理开发与保护的10个主要重大问题,并重点阐述了逐步解决这些重大问题的对策措施,以推进治江工作又好又快地发展,为维护健康长江、促进长江流域乃至全国经济社会全面、协调和可持续发展提供有力的支撑。

　　关键词:开发与保护; 防洪减灾; 水资源保护; 环境保护; 长江流域

　　中图法分类号: TV856 文献标志码: A 文章编号: 1001 - 4179 (2010) 07 - 0001 - 04

Some important issues on development and protection of the Yangtze River and coun termea sures

　　MA Jianhua

　　Abstract: The development and protection of the Yangtze River not only concerns the welfare ofmore than 400 million people in the basin, but also concerns the sustainable development of society and economy of China. On the base of the situation of the Yangtze River development and protection at present and in the future, 10 important issues on the development and protection of the Yangtze River in future are put forward. We focused on countermeasures to solve these issues step by step so as to promote the development and protection of the Yangtze River in sound and rapid way and provide powerful support to maintain the healthy Yangtze River and the overall, coordinate and sustainable development of society and economy in the basin aswell as the whole country.

　　Key words: development and protection; flood control and disastermitigation; water resources protection; environment protection; Yangtze River

　　1　面临的形势

　　自新中国成立以来,在党中央和国务院的高度重视下,在水利部的正确领导下,以流域综合规划为指导,经过流域各省(自治区、直辖市)的共同努力,长江治理开发与保护取得了举世瞩目的巨大成绩。一是防洪减灾体系初步建立。二是水资源开发利用显著提高。三是水资源保护与水土保持不断强化。四是流域水行政管理明显加强。随着治理开发长江的关键工程——三峡工程即将全面竣工并进入试验性蓄水期,以及以防洪为主的“治江三阶段”任务基本付诸实施,长江治理开发与保护进入了一个新的历史时期,既迎来难得机遇,也面临严峻挑战。

　　长江流域经济社会的发展对长江的治理开发与保护提出了新要求。随着流域经济社会的快速发展,水资源开发利用的需求日益增大,水资源及水生态与环境保护的任务更加艰巨,因此必须大力加强长江治理开发与保护。一是完善防洪减灾体系,保障防洪安全。

　　二是合理开发利用水资源,保障经济社会发展用水安全;加快开发利用水能资源,保障能源供应;加快黄金水道建设,提高长江地区综合运输能力。三是加强水资源及水生态与环境保护,保障生态安全。必须妥善解决长江治理开发与保护的内在矛盾。随着治理开发进程的加快,人类对河流干预程度的提高,工程群的叠加累进影响逐步显现,治理开发与保护的矛盾日益尖锐,流域管理面临的问题更加复杂,必须妥善解决治理开发与保护的各种内在矛盾。一是实行控制性水利水电工程和跨流域调水工程统一调度,减轻不利叠加累进影响。二是推行最严格的水资源管理制度,将治理开发活动严格控制在水资源承载能力、水环境承载能力和水生态系统承受能力所允许的范围内。三是强化流域综合管理,统筹人与自然、流域与区域及部门与部门间的责任和利益。

　　全球气候变化对长江的治理开发提出了新挑战。受全球气候变暖的影响,极端天气事件发生的频率增加,海平面上升,对长江流域水文水资源的影响正日益显现,必须切实加强全球气候变化对防汛抗旱形势、水文水资源情势以及生态环境影响变化趋势等方面的研究,及时研究和采取应对措施。

　　分析当前及今后一个时期长江治理开发与保护面临的形势,最现实的问题是发展不够、不平衡、不协调;最突出的矛盾是治理开发不够与保护压力加大并存;最复杂的考验是新老问题交织、不确定性因素增加;最重要的任务是加快长江治理开发与保护,为流域经济社会又好又快发展提供重要支撑;最根本的要求是统筹保护与开发,协调生态与发展,平衡总体与局部,兼顾当前与长远,让健康长江永远造福人民。

　　2　若干重大问题及对策措施

　　根据长江治理开发与保护现状及存在的主要问题,当前和今后一个时期长江治理开发与保护面临的形势,以及经济社会发展对长江治理开发与保护的要求,未来长江治理开发与保护面临的重大问题可主要归结为10个方面。

　　(1) 三峡及干支流控制性水利水电工程建成后长江中下游防洪形势与对策。三峡及干支流控制性水利水电工程建成后,长江中下游地区防洪能力将有较大提高,荆江地区防洪形势将发生根本性改变,遇1954年洪水中下游其他地区的超额洪量也将显著减少。但由于水库调蓄改变了水沙条件,中下游干流河床将发生冲刷,不仅影响已有护岸及堤防工程的稳定,局部河段河势可能发生调整,而且江湖关系、蓄泄关系也将发生变化。针对新的防洪形势,必须及时调整中下游防洪工作思路。一是继续提高长江干堤防洪能力,同时重点加强“两湖”堤防及连江支堤建设。二是深入研究三峡及干支流控制性水利水电工程联合防洪调度方案,根据工程建设进程,逐步扩大参与联合防洪调度工程的范围,以充分发挥其防洪作用。三是深入开展三峡及干支流控制性水利水电工程建成后,遇大洪水时中下游超额洪量与分蓄洪区设置协调性研究,根据干支流控制性水利水电工程建设进程,适时调整中下游分蓄洪区布局,重点加强城陵矶附近100亿m3 (洪湖东分块、大通湖、钱粮湖、共双茶) 、杜家台和康山分蓄洪区建设,使其早日实现且能适时正常使用。四是超前实施中下游干流河势控制应急工程,建立健全崩岸险情应急抢护机制,以维持河势的总体稳定,确保护岸及堤防工程的安全。

　　(2) 中下游干流河道治理与岸线、洲滩控制利用。随着中下游干流两岸经济社会的快速发展,对河势稳定的要求越来越迫切,对航运发展、岸线和洲滩利用不断提出新的要求。目前中下游干流河道基本得到初步控制,总体上河势向稳定方向发展,但河势稳定程度仍不能适应两岸经济社会快速发展的需要,有些河段河势变化仍然较大,加之三峡及干支流控制性水利水电工程建成后显著改变来水来沙条件,使得中下游干流河道将面临长时间、长距离、大幅度冲刷的严峻新形势,长江中下游干流河道治理与岸线、洲滩控制利用成为一项长期、艰巨、复杂的任务。一是统筹考虑防洪、航运、供水、生态环境保护及沿江经济社会发展的要求,尽快编制长江中下游干流河道治理与岸线、洲滩控制利用规划,以指导中下游干流河道的综合整治和岸线、洲滩的合理开发利用。二是积极应对三峡工程蓄水运用后清水下泄的新情况,尽快开展中下游干流河道治理近期工程建设,对现有护岸段和重要节点段进行全面加固和守护,全面控制分叉河段的河势,对河势变化较大的河段进行全面治理,避免三峡工程投运后河势的不利变化,以全面稳定现有河势,基本满足沿江经济社会发展的需要,并为进一步实施长江中下游干流河道治理打下良好的基础。三是进一步加强河道原型观测,深入研究河道冲淤演变规律和局部河段河势变化趋势。四是对中下游干流岸线利用进行合理分区,并按照分区控制利用的原则和要求实行严格管理,以实现岸线资源的可持续利用和有效保护。五是妥善处理好洲滩开发利用与防洪安全、河势稳定与生态环境保护的关系,在确保防洪安全、河势稳定和生态环境良好的前提下,对洲滩实行分类控制利用。

　　(3) 流域水资源配置与减轻调水工程对水源区影响的对策。长江流域年均水资源总量9 958亿m3 ,约占全国的35% ,是我国水资源配置的战略水源地。长江流域水资源总量较为丰富,但人均占有量相对较低,且时空分布不均,局部地区供需矛盾突出。随着经济社会的快速发展、人口的不断增加、城镇化进程的加快,对水资源的需求将不断增长,水资源开发利用与生态环境保护的矛盾将日益突出。应遵循全面节约、有效保护、合理开源的原则优化水资源配置,缓慢压减农业用水,持续增加生活和工业用水,继续保持建筑业、第三产业以及河道外生态环境用水的增长,在满足本流域用水需求的基础上,合理安排跨流域调水。

　　南水北调西线规划2030年从大渡河、雅砻江调水80亿m3 ,远景进一步从通天河调水。调出水量占各调水点平均年径流量的比例较大,必然对调水点以下临近河段产生一定程度的影响,因此需进一步研究调水后对水源区的影响,并采取相应的对策措施。

　　南水北调中线和引汉济渭均以汉江为水源,规划2020年南水北调中线调水95亿m3 ,引汉济渭调水10亿m3 ,考虑流域内供用水后,汉江流域水资源开发利用率将会达到较高程度。远期随着汉江流域经济社会发展用水量的增加和南水北调中线及引汉济渭调水规模扩大至130亿m3 及15亿m3 ,汉江流域水资源开发利用将超过其水资源承载能力,必须采取针对性的对策措施。一是抓紧开展长江(三峡水库)向汉江补水工程方案的研究,适时开展前期工作,择机开工建设。二是着手研究制定汉江流域水量分配方案,强化总量控制与定额管理相结合的水资源管理。三是进一步加强水污染防治,强化水功能区管理,严格控制入河排污总量。四是积极研究汉江流域水资源统一调度方案,健全法规、理顺体制、建立机制,早日实现汉江流域水资源统一调度管理。

　　南水北调东线,引江入巢济淮、引江济太、江苏沿海引江及沿江引水均以大通以下长江干流为水源。至2030年各引(调)水工程年均引(调)水总量将超过700亿m3 ,长江下游及河口地区水资源供需矛盾将进一步加剧,应妥善应对。一是尽快研究制定大通以下河段水量分配方案及特枯条件下的水量分配应急预案。二是开展大通以上控制性水利水电工程和跨流域调水工程的叠加累进影响及应对措施研究。三是实施大通以下河段引(调)水工程的统一调度管理。

　　(4) 洞庭湖、鄱阳湖水资源情势变化趋势与对策。随着全球气候变化和人类活动影响的加剧,“两湖”水资源时空分布将发生变化,旱灾发生的频次有可能增加,低水位出现时间有所提前,入湖水量将持续减少,水污染可能加剧,生态可能退化。为减轻“两湖”水资源供需矛盾,应采取相应的对策措施。一是加强全球气候变化和人类活动对“两湖”水资源情势的影响研究。二是加强水资源综合利用体系建设。三是强化水污染防治和生态环境保护。四是开展“两湖”出口建闸控制研究,充分论证其必要性和可行性,深入研究其对生态环境的不利影响,采取妥善的应对措施。

　　(5) 长江口的演变与综合治理开发与保护。随着全球气候变化和人类活动影响的加剧,海平面上升、入海水量减少且过程发生变化、入海沙量减少、入海污染物增加,这些变化将对长江口产生深远的影响,必须加快长江口的综合治理开发与保护。一是加快实施长江口综合整治规划近期工程。二是进一步加强水沙条件变化对长江口的影响、全球气候变化对长江口的影响、长江口水资源及水生态与环境变化趋势与保护以及北支远期治理方案等重大技术问题的研究。三是加强长江口的统一管理, 加快制订出台“长江河口管理办法”,着力构建有效的协商合作机制。

　　(6) 虎跳峡河段开发与滇中调水。从有效提高金沙江中游河段梯级发电效益、实施滇中调水及承担中下游防洪任务和应急补水任务等方面考虑,均迫切需要在虎跳峡河段设置一个具有较大调节能力的“龙头”水库。但虎跳峡河段开发方案仍存在一些需深入研究的问题,社会各界分歧意见较大,应加快前期工作,深入研究重大问题。一是进一步深入研究虎跳峡河段建坝征地与移民、生态环境影响与保护、建坝技术、综合开发利用要求与效益等重大问题,正确处理好开发与保护的关系,协调好各方意见,加快“龙头”水库方案比选,尽快决策。二是要抓紧开展滇中调水工程前期工作,深入研究滇中调水工程水资源优化配置、深埋长隧洞与高架渡槽及调水工程建设运行管理体制等重大问题。

　　(7) 干支流水污染与湖(库)富营养化综合治理。长江流域水资源质量总体良好,水质符合或优于Ⅲ类标准的河长和湖(库) 面积分别占总数的80. 3%和74. 9%。但是干流城市江段近岸水域污染趋势尚未能得到遏制,部分支流污染严重;湖(库)富营养化仍在发展,水生态安全受到威胁。因此,干支流水污染与湖(库)富营养化综合治理是当前和今后一个时期面临的极具挑战性的课题,应积极应对。一是研究和制定入河污染物总量控制方案,严格水功能区管理。二是开展水体富营养化现状调查与评价,加强水华产生机理、水华治理新技术等重大技术问题研究,开展水华预警预报工作。三是通过加强污染源控制、保障河(湖)生态环境需水、优化调整取排水口布置、实施底泥疏浚、开展生态补水、推进生态修复等措施,加快干流沿江上海、南京、武汉、重庆、攀枝花等城市河段水污染治理,抓紧嘉陵江、岷江、沱江、汉江、湘江等支流水环境综合治理,加强巢湖、滇池富营养化治理,强化长江源头区、洞庭湖、鄱阳湖、丹江口库区、三峡库区、长江口等地区水资源保护。

　　(8) 干支流控制性水利水电工程、跨流域调水工程的叠加累进影响及应对措施。随着长江治理开发进程的加快,干支流一大批控制性水利水电工程和跨流域调水工程将逐步建成并投入运行,对河流水文情势和水体物理特征、河流生态系统完整性和景观多样性、水生生物多样性和生境、水体水温和营养盐等方面的叠加累进影响将逐步显现,必须引起高度重视。一是研究和构建叠加累进影响评价方法体系,识别各要素之间的相互作用关系和叠加累进机理。二是研究和分析叠加累进影响及演化趋势,明确重要影响因子和区域。三是研究和筛选减轻叠加累进影响的综合整治技术和可持续管理方法。

　　(9) 三峡及干支流控制性水利水电工程、跨流域调水工程的联合调度与统一管理。随着三峡及干支流控制性水利水电工程、跨流域调水工程的建成并投入使用,对防洪、供水、发电、航运、水生态与环境保护等方面将产生巨大的作用。但各工程分属不同业主管理,目前大都按单独运行方式或某一支流联合运行方式运行,制约了其他工程及工程群效益的充分发挥。同时工程群的运用将显著改变水沙条件,从而对中下游防洪安全、河势稳定、水资源综合利用、水生态与环境保护等产生叠加累进影响。因此,应按照“兴利服从防洪、电调服从水调、专业服从综合、局部服从整体”的原则,通过完善法规、加强组织和协调、科学制定调度方案、强化调度监管,逐步建立起完善的三峡及干支流控制性水利水电工程、跨流域调水工程统一调度管理制度,以实现流域整体经济效益、社会效益和生态环境效益的最大化。一是以《水法》、《防洪法》等法律法规为基础,制定和出台“长江水量调度条例”,为依法开展统一调度管理提供保障。二是设置专门的流域综合调度管理机构(部门) ,同时建立跨区域和跨部门的协调机制、责任分摊和利益共享机制、补偿机制,加强对统一调度管理工作的组织和协调。三是加强流域水情监测基础设施和预测预报能力建设,不断提高水情预报的预见期和精度;建立长江整体调度模型,以调度模型为基础,科学制定统一调度方案;确定调度方案管理制度,明确调度方案编制、审批、执行和调整的管理程序。四是建立分级分部门负责的监督管理机制,明确违反统一调度规定的处罚措施,确保统一调度管理工作顺利开展。

　　(10) 流域综合管理体制机制与能力建设。尽管《水法》明确了流域管理机构的法律地位,确定了水资源统一管理的体制,但是在局部利益与流域整体利益的格局里,在各涉水部门之间的关系中,在企业、用水户与政府的行动目标上,流域综合管理还存在诸多不足与矛盾,条块分割依然存在,管理体制机制尚待完善,履行职责还缺乏手段,支撑能力仍较薄弱。应按照“完善法律法规、健全体制机制、加强执法监督、强化水行政事务管理、提升管理能力”的思路,逐步建立起民主、协调、权威、高效的流域与区域管理相结合的流域综合管理体系。一是完善法律法规,逐步建立起完善的流域管理法规和政策体系;二是健全体制机制,以赤水河流域为试点,积极研究和探索健全体制机制的有效模式和实现途径,进一步健全流域与区域管理相结合的流域统一管理体制,逐步建立高效的跨区域跨部门协调机制、合理的补偿机制、稳定的投融资机制、广泛的公众参与机制和全面的信息采集与共享机制;三是加强执法监督,积极探索水利综合执法以及跨部门协调配合执法;四是强化水行政事务管理,进一步完善《水法》等法律法规已明确的各项水行政事务管理制度,逐步建立最严格的水资源管理制度,三峡及干支流控制性水利水电工程、跨流域调水工程统一调度管理制度,控制断面监督管理制度;五是提升管理能力,加强综合信息监测体系建设,加快流域整体数字模型的研究和建设,加强控制断面综合监测能力建设,加快长江流域数据中心建设。

　　3　结语

　　长江治理开发与保护,不仅是流域内4亿多人民的福祉所系,也关系到全国经济社会可持续发展的大局,具有十分重要的战略意义,呼吁引起国家的高度重视。建议国家加大对长江治理开发与保护的投入,通过加强基础设施建设、建立健全法律法规、切实强化流域管理、建立多元投入机制、强化科技支撑平台等措施,逐步研究和解决长江治理开发与保护中的重大问题,有步骤地推进治江工作又好又快地发展,为维护健康长江、促进长江流域乃至全国经济社会的全面、协调和可持续发展提供有力的支撑。

　　作者简介:马建华,男,长江水利委员会副主任、总工程师,教授级高级工程师,主要从事长江流域的规划和管理工作。