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无照经营的外部原因及对策

媒体:原创  作者:掌上鄱阳湖
专业号:掌上鄱阳湖 2017/5/11 17:31:50

党的十一届三是全会以来,由于贯彻改革开放,搞活的大政方针,个体工商业得到了迅速的恢复和发 展。由于个体经济的介入,促成了多种经济成分并存的经济机制,并为发展生产、繁荣经济、活跃市场、方便人民生活、扩大劳动就业等方面,发挥了日益明显的作用。在此同时,一种与个体工商户相对峙的无照经营户也混迹于经营舞台。虽然它从属于个体经济的范畴,但是一种消极因素。它不但严重影响着个体工商户和广大消费者的合法权益,也严重干扰了正常的社会经济秩序。对于这些消极现象,国家完全可以运用经济杠杆,同时采取行政、法律手段加以干预和控制。尽管如些,但事实上无照经营屡禁不止,甚至在有的地区出现了不断上升的趋势。这究竟是什么原因呢?笔者通过多年的调查发现,无照经营屡禁不止的主要原因大致有以下几个方面:

一、法规不完备是造成无照经营的客观成因

目前,对个体工商户的管理,国家只有1987年8月发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》(以下简称《条例》),以及1989年9月发布的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》(以下简称《细则》)这两个专门法规。而这两个法规又比较原则,很不便操作。如《细则》第15条规定:“未经工商行政管理机关核准登记颁发营业执照擅自开业的,属非法经营。应予取缔,没收非法所得,可以并处五百元以下的罚款。”这条大概就是对无照z经营户的处理依据。除此之外,《细则》几乎通篇是对有照个体工商户的监督管理、登记管理和处罚依据。这些处罚依据,不但有没收非法所得的条款,有处一千元以下的依据,同时还有收缴和吊销个体工商户营业执照的依据。用一条来规定来约束无照经营,用几乎通篇的规定来约束有照的个体工商户(且不论的轻重处理之分的违反其它法规的处理),难免失之偏颇。能否用其它法规来处理无照经营户呢?恐怕难以找到重要而以恰当的法规依据。因此,许多无照经营者为之庆幸,而广大个体工商户却为此叫苦不迭。一些个体工商户甚至问工商管理人员:“能不能帮助把营业执照给退掉。”话虽然是笑话一茬,但反映了个体工商户的心理现状。另外,按照其它现行法规,税务、卫生、交通、城建、公安等部门不但不管无照经营,甚至促成无照经营。以税务登记证为例,《条例》与《细则》没有规定只有领取了税务登记证才能领取营业执照,更没有规定只有领取了营业执照才能领取税务登记证。所以,有些税务机关在颁发税务登记证时,就不管有没有营业执照。因此,也给现行的无照经营者造成了概念上的错觉。所以,有的无照经营者便说:自古只听说过皇粮国税。认为有了税务登记证,就可以经营的错误观念积重难返。因此,不难看出现行的《条例》和《细则》的不完备,是造成无照经营的客观原因。

二、管理素质低是造成无照经营的主观成因

工商行政管理机关是行使经济监督管理职能的一个重要部门,它不但有着大量的日常工作,同时还要紧密结合国家各个时期经济工作的中心任务去开展活动。因而,这就对担负着工商行政管理工作的直接管理者提出了更高的要求。而事实上,我们直接从事管理工作的同志的业务水平和文化水平都还难以适应工作的要求,特别是工作在基层工商所(站、队)的23万多名干部职工中的一部分同甘志业务水平和文化水平都有待于提高。这不但给认真贯彻法律、法规带来了一定的困难,也给被管理者带来一些疑虑。以个体管理为例,虽然基层的重心在个体管理,但如何管好个体却常常感到辣手。有的管理人员把无照视为有照,等同起来收取管理费;有的认为无照难管不愿管,有照相馆好经常管;有的是因为亲朋好友、某某的某人无照放弃管,而对有照加紧管。这些观念自然是错误的。但这一管一放、一管一让,却助长了无照经营者的威风,短了个体工商户的志气。这样的管理方法,自然会造成无照经营的泛滥。其次,只注重监督管理,忽略了引导服务,使个体工商户缺少对国家方针、政策的应有理解,从而产生自卑感。正确的管理应当包括两层含义:一是支持、保护。即支持生产,保护合法利益。二是引导、监督。引导它们沿着正确轨道健康发展,为其排忧解难,而不是束缚手脚。但是,止前由于管理人员自身素质影响了管理的实施。有的管理人员只知道找个体户“要”。如要费、要集资、要摊派等等。有的思想意识不好的管理人员甚至向个体工商户私自要钱、要物、要便宜的商品。个体工商户向管理人员却要不到政策,要不到引导,要不到信息,要不到支持和理解。有的个体工商户甚至反问管理人员:你们收取管理费,到底管了什么?面对此类问题,管理人员却道不明说不清。致使一些个体工商户到期不参加年检,拖交管理费,最后加入到无照经营的行列,壮大了无照经营队伍。

三、管理制度落后是造成无照经营的根本原因

科学的管理制度,不但能带来极大的经济效益,同时也可以带来特别的社会效益。而落后的管理制度,对于个体经济的管理,无疑产生一定的负效应。这里仅分析以下两个制度:

1、收费制度

一是收费制度陈旧落后。《细则》第22条规定:个体工商户管理费的收费办法,按照1983年6月25日国家工商行政管理局、财政部《关于个体工商户管理费收支的暂行规定》执行,而这个《暂行办法》的规定至少有这么一些弊端:

管理人员随意性比较大。如从事购销活动的商业按营业额的2—3%收取;从事劳务活动的,按收益额的2—3%收取。这种收取比例既不好掌握,也不便计算。如果公开收费制度必须给个体工商户造成错觉,影响管理者与被管理者的关糸。

收费起点不明。百元营业额按规定比例执行,万元营业额也按此比例执行,自然失之偏颇,不尽合理。

二是收费界限不明。一方面是地域界限不明,即经营地与原登记地不明,是以县为单位还是以省为单位。 即使是搞清了经营地与登记地,原登记地怎么能认定其是暂时歇业还是去外经营?又怎么能确认其在外经营交纳了管理费?另一方面认定个体工商户逾期不缴纳管理费的界限也不清。究竟怎样才算是逾 期?逾期多长时间才处以多少的罚款也不明确。

这里例举的仅仅是指工商行政管理部门一家的收费制度,而其它部门的收费制度有的更加盲从,使个体工商户难以接受。

2、摊派制度

目前摊派名目繁多。有的摊派是根有据的,有的甚至是有红头文件的,也有的摊派是“指腹为妻”的有的是“因人制宜”的,有的是天知地知的。象社会团体、村规民约的,每摊必交,使个体户难以生存。如缺一不交,恐怕难以安宁。

这一系不明不白、不伦不类的又似乎合情合理、有根的据的制度框框束缚了个体工商户的手脚,使其听之生畏,感之疲倦,不得不使其向无照经营转化。

四、突击性检查整顿是造成无照经营的重要原因

突击性检查整顿是监督管理个体工商户合法经营的一种必不可少的行政手段。但是由于方法不当、措施不力,不但不能使个体工商户受到应有的教育和接受改进意见,相反,还会促成个体工商户向无照经营方向发展。有的地方突击性的检查整顿,来势虽然浩大、威严,但声 势过大(如搞宣传、造舆论、下文件等)反给无照经营者打了招呼,下了通知,无照经营者闻风丧胆,收摊关门,逃之夭夭。检查组所到之处,只管检查个体工商户亮照经营否。登记事项有无变化否、年检贴花否、违章违法否等等。如有违例,轻则批评教育,重则一罚了之。检查组一走,无照经营照常活动,个体工商户深得懊妙:不如无照经营一走了之。

另外是在登记发展方面也存在不平衡、不平等、不合理的因素。有些人自觉申请领取营业执照,手续极为复杂,公章也要盖不少,可是不多跑几趟登记发照机关,营业执照是难以领到的。路跑了、钱花了,三番五次自然灰心了,造成了不领照先经营。检查组一来清规理无照经营,变无照为有照首当其冲。这时不要繁杂的手续,不要众多的章子,不要更多的路费,只要答应领照,水到渠成,照到家中。日复一日,年复一年,一传十,十传百,谁还愿意上工商行政管理机关的门去找麻烦领执照呢?

面对上述种种成因,如何减少或最大幅度减少无照经营的出其现和延续发展呢?笔者认为可从以下几个方面入手:

一是健全完善法规。既要保持法规的严肃性,又要便于操作。特别是对无照经营现象,要建立完备的法规,从而制约无照经营的出现和延续与发展。对屡禁不止、屡教不改、前收后开、前清后现的无照经营现象,要从重打击,直至没收其一切经营设备和商品。更严重的可以并处以罚款,直至没收其它部分财产,从而形成经营必须守法,经营必须领照的良好氛围。在此同时,相应的部门法规也应作大的调整,并完全服从于《条例》,以便形成齐抓共管、综合治理无照的合力。

二是着力提高管理人员的素质。既要提高管理人员,特别是基层管理人员的理论水平,更要提高他们的综合管理的实际能力。如怎样处理好管理与服务的关系,如何进行引导和监督等等。不但要使他们能讲清大道理、大政策、大方针,更要使他们说得明管理的职责、管理目的、管理内容和方法等等。如对经营商品的管理,就要可以区别哪些是允许经营的,哪些是不能上市的;哪些商品有着什么要求,要符合什么规范等等,都应当讲得清、说得明。

三是强化制度建设。特别是登记发照制度、收费制度,不能有“因人制宜”的随意性,不能带有“看山取材”的观念,更不能此一时彼一时,应当保持延续性、稳定性、少缩性。象收费制度更应当制定出横竖坐标型可操作性表格,便于公开办事程序,便于对号入座。

四是改善管理方法,强化服务功能。在可能的情况下,要尽量减少对个体工商户的突击性检查整顿,相应加强日常的监督管理。在此同时,要强化对个体工商户的服务功能,如政策咨询、信息服务等等,从而提高个体工商户的政策理解水平、经营决策能力和社会地位。同时,把监督管理的重心转向治理整顿取缔无照经营。只有这样,才有可能最大限度地遏制无照经营。

 

完稿于1991/10

          原载1992/2期《江西工商》

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